文：任泽平团队


导读

人既是消费者、也是生产者，是经济社会发展的基本要素和动力，人口数量和质量共同影响国力。人口因素是长周期、慢变量，但是势大力沉、影响重大深远，生育政策调整是最根本、最重要的供给侧结构性改革之一。
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2023年末全国人口140967万人，比上年末减少208万人，已经连续两年负增长；出生人口902万人，比上年末减少54万人，连续七年下降；总和生育率1.0左右、在全球主要经济体中倒数第二，全面放开并鼓励生育刻不容缓。
短期看，由于疫情积压的生育需求释放、龙年寓意吉祥等原因，2024年出生人口和生育率可能会有反弹。公开资料显示，龙年以来多地迎来了一波生育小高峰，公布的2024年初至今的出生人口较去年同期增幅基本在10%以上。但是长期看，由于生育堆积效应逐渐消失、生育率低迷、育龄妇女规模持续下滑等，如果没有实质有效的鼓励生育政策出台，出生人口下降趋势较难扭转。
我们这几年呼吁“全面放开并鼓励生育，应对老龄化少子化挑战”，开始逐渐看到曙光，生育政策在逐渐松动。在严峻的现实面前，过去长期影响生育政策走向的保守派也开始改弦易辙，也开始呼吁放开并鼓励生育。全社会已经开始高度关注中国的人口问题，政策也逐渐向鼓励生育转变。从“放开三孩”到“完善生育支持政策体系、减轻家庭负担”。

核心观点

中国70年生育政策演变：从鼓励到严控到放松再到构建生育支持体系。1949年以来，中国生育政策经历了五个阶段：一是1949-1953年鼓励生育阶段；二是1954-1977年宽松计划生育阶段；三是1978-2013年严格计划生育阶段；四是2014年-2020年放松计划生育阶段；五是2021年至今生育支持阶段：“放开三胎”，构建生育支持体系。
生育情况：生育率低迷，年轻人生育意愿低，育龄妇女规模下滑，出生人口连续7年下滑。1）生育率：年轻人生育意愿低，一孩生育率持续下降、二孩政策消退、三孩政策效果未显现。中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，2020年跌破1.3，2023年降至约1.02，不足更替水平的一半，全球倒数。90后、00后的生育意愿分别为1.54和1.48个。2）育龄妇女：婴儿潮人口逐渐退出育龄阶段，90后渐成生育主力。育龄妇女见顶回落，2013-2022年主力育龄妇女年均减少约353万人。生育主力出生在1987-1995年，一孩生育主力出生在1989-1997年。随着婴儿潮期间出生的人口逐渐退出育龄阶段，育龄妇女进入快速减少期，预计2030年、2050年主力育龄妇女较2022年分别减少17.4%、37.4%。3）出生人口：连续7年下滑，第四轮婴儿潮未出现。全面二孩政策不及预期、三孩政策效果未显现，未扭转中国出生人口下降趋势，生育堆积效应基本结束，出生人口自2017年以来连续七年下降，2023年出生人口902万人，比2022年减少54万人，继续创新低。短期看，2024年出生人口和生育率可能会有小幅反弹，但是长期看，由于生育堆积效应消逝、生育率低迷、育龄妇女规模持续下滑等，如果没有实质有效的鼓励生育政策出台，出生人口下降趋势较难扭转。
为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束。1）生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束。生育率的进一步下降主要是成本提高导致人们的生育意愿下降、且不能完全实现。数据显示，2017年、2019年、2021年我国的生育实现率分别为87.2%、77.3%、63.3%。2）进度效应：晚婚晚育、单身主义等削弱生育基础，婚姻匹配难。结婚率连续9年回落，2000-2020年平均初婚年龄从24.2岁推迟至28.7岁，初育年龄从24.3岁推迟至约28岁。3）不孕效应：不孕不育削弱生育能力。4）成本效应：住房教育医疗等直接成本高，就业与家庭矛盾提高机会成本，抑制生育意愿。在统计的14个国家中，中国抚养成本/人均GDP为6.3，高于除韩国以外的所有国家。中国城镇就业人群性别薪资差距为22.9%，在OECD国家处于前列，推动职场性别平等。
国际经验：鼓励生育效果如何？1）OECD国家经验：生育支持包括提供男女平等育产假、提高经济补贴（现金、税收减免等）、提供托幼服务、促进就业性别平等四个方面。2）法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率1.8位居发达国家前列。法国早在二战前就开始鼓励生育，通过完善细致的津贴体系、多样化的托幼服务和打造家庭友好型企业氛围等来实现工作和家庭的平衡，2021年总和生育率达1.8。3）德国：鼓励男女共担育儿责任，提高生育支持力度，近年生育率回升至1.5以上。德国从21世纪初开始重视人口问题，学习北欧国家，大力提高生育支持力度，总和生育率从排名倒数逆势提升至1.5左右。3）日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率跌破1.3，陷入“低生育陷阱”。日本从1990年代开始鼓励生育，但是由于生育政策调整缓慢且补贴力度仍不如北欧国家，“男主外、女主内”传统分工固化、男性育儿假有名无实、职场性别歧视等，生育率跌破1.3。
启示：全面放开并鼓励生育刻不容缓，加快构建生育支持体系，切实减轻生养育孩子负担。1）全面放开生育，让生育权重新回到家庭。当前正处于第三波婴儿潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放开，无需担心部分人群、部分地区会大幅多生导致出生人口激增。全面放开生育是把生育权从国家计划回归家庭自主，是把生育数量多少的选择权交回给家庭决定，充分尊重每个人的生育意愿。2）加快构建生育支持体系。一是实行差异化的个税抵扣及现金补贴、购房补贴等政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。二是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并对隔代照料发放补贴。三是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。四是加大教育医疗投入，给予有孩家庭购房补贴，降低抚养直接成本。五是加强保障非婚生育的平等权利。六是建立男女平等、生育友好的社会支持系统，比如男女平等的育产假等。七是完善辅助生殖顶层设计，给有需求家庭定向发放辅助生育补贴券。3）大力发放生育补贴，切实减轻家庭养育孩子负担。建议国家层面出台生育补贴政策，按照孩子数量针对家庭发放，给有孩家庭每月1000-6000元。比如一孩补贴1000元，二孩家庭补贴3000元，三孩家庭补贴6000元。短期有助于扩大内需、稳增长、稳就业，长期有助于提振生育水平、提升人力资本、增强经济社会活力，一举多得。
我们期待未来能有更多行之有效的鼓励生育政策得以出台，中国未来的生育率，很大程度上取决于鼓励生育的力度。相信经过一系列长短结合的措施，未来人口有望长期健康均衡发展。

目录

1 中国70年生育政策演变：从鼓励到严控到放松再到构建生育支持体系
2 生育情况：生育率低迷，年轻人生育意愿低，育龄妇女规模下滑，出生人口连续下滑
2.1 生育率：年轻人生育意愿低，一孩生育率持续下降、二孩政策消退、三孩政策效果未显现
2.2 育龄妇女：婴儿潮人口逐渐退出育龄阶段，90后渐成生育主力
2.3 出生人口：连续7年下降，第四轮婴儿潮未出现
3 为什么不生？——生育基础削弱、生育成本约束
3.1 生育理论：从死亡率下降驱动到功利性生育意愿消退，再到成本约束
3.2 进度效应：晚婚晚育、单身主义等削弱生育基础，婚姻匹配难
3.3 不孕效应：不孕不育削弱生育能力
3.4 成本效应：住房教育医疗等直接成本高，就业与家庭矛盾提高机会成本
4 国际经验：鼓励生育效果如何？
4.1 OECD经验：鼓励生育哪招最管用？
4.2 法国：积极推进家庭和工作的平衡，总和生育率1.8位居发达国家前列
4.3 德国：鼓励男女共担育儿责任，提高生育支持力度，近年生育率明显至1.5以上
4.4 日本：传统性别分工激化工作与家庭矛盾，总和生育率跌破1.3，陷入“低生育陷阱”
5 启示：全面放开并鼓励生育刻不容缓，加快构建生育支持体系，切实减轻生养育孩子负担

正文


1 中国70年生育政策演变：从鼓励到严控到放松再到构建生育支持体系

1949年以来，中国生育政策经历了从鼓励生育到宽松计划生育到严格计划生育到放松计划生育再到生育支持五个阶段。

第一阶段（1949-1953年）：鼓励生育阶段，限制节育及人工流产。毛泽东在1949年8月谈到“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”1950年4月，卫生部和军委卫生部联合发布办法禁止非法打胎。1952年12月，卫生部发布《限制节育及人工流产暂行办法》。1953年1月，卫生部通知海关禁止进口避孕药和用具。

第二阶段（1954-1977年）：宽松计划生育阶段，从节制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查发现全国人口6.02亿、大幅超政府预期，同时人口暴增的滞后效应逐渐显现，节制生育政策逐渐被提出。1955年3月，中共中央提出“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。”1962年12月中共中央、国务院下发《关于认真提倡计划生育的指示》。1971年7月，国务院要求“在第四个五年计划期内使人口自然增长率逐年降低，力争到1975年城市降到10‰左右，农村降到15‰以下”。1973年12月第一次全国计划生育工作汇报会提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子。

第三阶段（1978-2013年）：严格计划生育阶段，独生子女政策、“一孩半”政策、“双独二孩”政策，计划生育一票否决。改革开放后，经济社会多数领域从政府计划转向市场调节，生育权却进一步从家庭上收到政府集中管理。1978年3月，“国家提倡和推行计划生育”首次被写入宪法。1978年10月，中央明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。1980年9月，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，要求每对夫妇只生育一个孩子。从此，旨在控制一代人生育率的“独生子女政策”在全国全面启动和实施。1982年9月，计划生育国策被写入中共十二大报告，并在同年12月落实到宪法。当年，湖南省常德市率先实行“计划生育一票否决制”，后在全国推行。1985年为中国节育手术数峰值、高达5279万次（不含取环），其中放置宫内节育器、输精管结扎、输卵管结扎、人工流产各有1776万人次、426万人、1640万人、1437万例。